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简政放权与赋能还权：深化高等教育综合改革的路径探析
简政放权与赋能还权：深化高等综合改革的路径探析
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化教育领域的综合改革”要求，并规划于2020年前在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果，完成三中全会决定所提出的改革任务。为此，在简政放权中转变教育主管部门的职能，在赋能还权下增强高等学校办学活力并把教育改革的部署要求逐项转化为高等教育综合改革中来，已成为我们今后七年内切实有效地贯彻三中全会精神，落实各项改革任务的主要努力方向。
一、问题的提出
《国家中长期教育改革和规划纲要（2010-2020年）》（以下简称为《教育规划纲要》）在“建设现代学校制度”中明确指出：“加本文由联盟收集整理强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管校。”自国务院发布《教育规划纲要》后，时间已过去了三分之一。但就贯彻“建设现代学校制度”要求而言，作为制度“基础工程”的大学章程建设却不尽如人意。在高等教育改革的今天，“政校分开、管办分离”已成为教育界共同的呼声。高等学校主张要从政府行政化的“捆绑”中挣脱出来，以实现办学自主、学术自治的大学“原生态”；而另一方面，政府作为教育行政管理者在角色与职能以及“控权”与“放权”方面却始终未能正确地适应深化高等教育改革的时代要求。尽管包括公立大学在内的一些高等学校制定出了章程，但由于政府与高等学校管理中的法律关系尚未得到有效的厘清，使得我国大学章程不仅未能充分发挥其构建现代大学制度的核心作用，而且还呈现出大学章程“千校一面”的畸形现象。正是由于上述原因。目前高等学校特别是公立大学“政校不分、管办不离”的现象仍然司空见惯。有章程的高等学校无法正常发挥其章程应有的约束效力，也无法真正地构建起有效的现代大学制度，使得学校各项教育、教学与科研事业工作依旧“重蹈覆辙”；没有章程的公立大学则仍按照原有的管理模式与体制而“循规蹈矩”地运行，“无章办学”成为我国公立大学办学的“常态”。这种现状的存在和负面效应的影响，不仅严重影响着我国高等学校“依法治校”的法制建设进程，而且也严重影响了深化高等教育综合改革的实施进程。
虽然教育部2012年1月1日起实施了《高等学校章程制定暂行办法》，但由于现行高等教育管理体制的积弊和制度的羁绊，大学章程在整个现代大学制度构建中的地位与法律作用没有凸显，学校普遍没有制定其章程的意愿和动机。一些人认为：虽然学校章程对于现代大学制度建设十分重要，但在我国高等教育体制没有发生实质性变革之前，章程的制定工作只是教育管理部门和个别公立大学依法治校的“行为秀”。甚至还有些人认为：在我国，大学章程特别是公立大学的章程只是个“好看而不受用的东西”。这样的章程，“外”不能真正地调整高等教育行政管理者（政府）与举办者（学校）之间的权利义务关系，从而真正地保障和维护大学的办学自主权与学术自治权：“内”不能真正地调整作为出资者（政府）与举办者（学校）之间的关系，以及教师、学生与学校的关系，从而保障和维护学校内部各主体间的合法权益。正是由于这种“外在”与“内在”的制度及结构矛盾，阻碍了高校的教育体制改革，使部分教育工作者对高等教育改革缺乏信心。数十年来，我国始终没有很好地厘清政府与高等学校之间的管理关系。在这种状态下，如果仅仅依靠包括公立大学在内的高等学校自身，是无法从根本上解决我国高等教育“政校不分、管办不离”积弊与顽疾的，也无法真正地焕发起我国高等教育内涵式发展的活力。
二、症结的所在
作为构建现代学校制度“基础工程”的大学章程建设，为什么会遇到高等学校特别是公立大学如此的“冷遇”？难道公立大学对于关乎学校可持续发展和自身切身利益的章程真是“无动于衷”吗？答案无疑是否定的。但问题又出在哪里？其根本症结主要在于政府管理高等学校的界限始终未能被很好地界定，未能使政府在管理职能改革的“简政放权”与“赋能还权”中落实与扩大高等学校办学自主权，从而使“政校不分、管办不离”成为当下深化高等教育综合改革中所面临的主要障碍。
从人类教育发展史来看，大学自形成以来就有其自身的功能，即：教书育人、科学研究、传承和服务。为实现这些功能，大学应享有自主招生、自主办学等自主权和学术自由、教授治学等自治权。但我们看到，新中国成立后，以社会本位为主的高等教育价值观一直是我国政府制定高等教育政策、促进高等教育发展的基本指导思想。在社会本位为主的高等教育价值观的指导下，社会对大学的认识基本定格在社会主义制度下高等学校必须培养出国家建设所需要的、符合国家所要求的专门人才。与此同时，中央或者地方政府通过办学经费投资等方式来直接影响我国高等教育特别是公立大学的发展，从而使我国高等教育一直是国家和地方政府行使教育行政管理权力的重要部分，使高等学校成为这种教育行政管理权力行使的主要平台，并且使我国的教育法治的价值取向越来越强调教育行政管理的权威。尤其是国家从20世纪50年代初对当时的私立学校社会主义改造完毕以后，我国高等教育形成了以行政为主导的教育管理模式，“清一色”的公立大学教学与行政管理则成为国家这种行政教育权行使的必然产物。
正是由于上述历史原因，特别是“反右派”运动以及“文化大革命”等运动的严重影响，20世纪50年代至80年代初期我国教育体制改革前的近四十年里，我国的公立大学不仅作为国家意识形态的领域和目的而存在，高等学校内部的学术思想自由与教学内容的多样性被严重地禁锢和限制，而且在公立大学的行政管理方面也受到国家的严格管控，高等学校外部的行政一统化代替了高等学校内部的个性化发展。一方面，学校无论在教学、科研还是学生分配等方面无须为自己的生存担忧，因为公立大学的培养目标、教学、学生就业等均是由政府制定的，并体现着鲜明的国家意志取向；另一方面，公立大学的行政及教学管理只是通过内部的管理规章对党的政策，以及国家教育行政管理部门颁布的行政规章予以贯彻和实施，这种“服从命令、听指挥”的状态，不仅使得高等学校在办学过程中能够保障“衣食无愁”和“长盛不衰”，而且在政府“大包大揽”下，“政校不离、管办不分”成为为高等学校发展的常态。这种状态不仅使得学术思想缺乏“百家争鸣，百花竞放”的宽松氛围，而且也使得我国高等教育的内涵式发展严重缺乏其内在应有的活力。