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高等教育分权的悖论
高等分权的悖论
高等教育分权已经成为一种国际流行的高等教育改革趋势，20世纪80年代以来中国在推进高等教育分权方面走过了曲折的道路。高等教育分权中的一些基本理论问题有待澄清，积累的主要国际值得。本文阐述高等教育分权的涵义、类型与，重点从高等教育分权过程中的政府地位、高校自主权、教育质量和效率三个方面分析其中的主要悖论。
一、高等教育分权的涵义、类型与实践
英国著名教育家、原剑桥大学校长阿什比（Eric Ashby）在《科技发达时代的大学教育》（Adapting Universities to a Technological Society）一书中写道：“大学的兴旺与否，取决于其内部由谁控制。”[1] 实际上，大学是否兴旺发达，不本文由联盟收集整理但取决于其内部由谁控制而且取决于是谁在从外部控制大学。大学由谁控制，是一个涉及权力来源的问题。权力无处不在，在高等教育领域存在各种形式和各种等级的权力。一般而言，高等教育权力或学术权力从低到高分布于六个层次：第一层次为系或讲座、研究所，它们是主要的运行单位；第二层次为学院或学部，它们由几个运行单位结合而成；第三层次为大学或作为独立实体机构的学院；第四层次为多校区的学术管理，如多校区大学；第五层次为州、省一级政府；第六层次为中央政府，包括行政、立法和司法机构。在拥有高等教育权力的六个层次的组织中，第四至六级层次为各种行政管理实体，被称为学术权力的“上层结构”。[2]
在高等教育权力问题上，权力的来源十分重要，权力的配置也同样重要。大学内部由谁控制以及谁从外部控制大学，涉及的是高等教育的权力来源问题；高等教育权力在不同层级之间的分配，则属于高等教育权力的配置问题。
分权（decentralization）又称分权化，与集权（centralization）相对应。分权是一个学概念，20世纪60年代初以后在政治学和行政学界开始有较多的探讨[3]536-566，后来逐渐受到其他学科学者的关注。一些学者先后对教育分权的概念进行了界定。布朗（D.J. Brown）指出，教育分权是指权力从较高的管理层转移到较低的组织层。[4]汉森（E. Mark Hanson）认为，教育分权指决策权威、责任和任务在组织之间从较高的层次转向较低的层次的转移。[5]112 在卡诺依（Martin Carnoy）看来，教育分权则是指将更多的教育决策权下放给地方或学校。[6]4 参考上述定义，可以将高等教育分权理解为高等教育权力从较高的层次转向较低的层次。高等教育分权包括两个向度，一是政府向高校分权，二是在政府内部从中央向地方分权。
分权是一个复杂的过程，包括多种类型。整体而言，从功能与空间的维度进行划分，分权包括职能分权（functional decentralization）与地域分权（territorial decentralization）两种主要类型。教育领域同样存在这两种类型的分权。[7]204-228
职能分权是指在平行运行当局之间权力分配的分散。例如，2007年英国教育与技能部（DfES）分成儿童、学校与家庭部（DCSF）和创新、大学与技能部（DIUS）两个部，属于职能分权。政府与民间举办高等教育的松散管理也属于职能分权。地域分权是指政府权力从较高层次向较低层次的转移，例如从国家、州（省）、多校区大学向大学（学院）、学部（学院）、系（讲座、研究所）的转移。
地域分权包括三种类型：权力分散（deconcentration）；权力委托（delegation）；权力下放（devolution）。权力分散典型地指在组织内部的任务和而不是权威的转移。权力委托包括决策权威从高层单位向低层单位的转移，但在委托单位的仔细考虑后权威有可能被收回。权力下放指将权威向独立运作的自治单位的转移，也指下级单位可以在不事先征求意见的条件下采取行动。[7]204-228 英国高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency，简称QAA）从高等教育资助委员会（Higher Education Funding Council，简称HEFC）中独立出来，专门负责管理高等教育质量保障工作，就属于高等教育权力分散；中国教育部高等教育司负责高校教学评估的机构从高等教育司独立出来，成立作为教育部下属事业单位的高等教育教学评估中心，也属于权力分散。在权力委托形式的分权中，委托体制内的权力基本上仍掌握在上级部门，只是上级部门将权力“借”给了下级部门；下级部门如不按规则行事，权力就会被收回。与权力分散和权力委托相比，权力下放是地域分权中分权程度最高的一种类型。
早在20世纪60年代，美国政治学家、行政学家费斯勒（James Fesler）就指出“分权”是一个有着丰富的理论和经验意义的术语，既指静态事实也指动态过程，既包括理想类型也包括渐进变化，但上的缺陷往往导致人们将集权与分权相对立。他还指出，在看待分权上要避免极端的观点。[3]536-566 按照这种理解，高等教育分权是相对而言的，既没有纯粹的集权，也没有纯粹的分权。事实上，典型的教育分权制国家，如美国，在高等教育管理中也有集权，近年来联邦政府进一步加大了对高等教育的介入；典型的教育集权制国家，如法国，在高等教育管理中也有分权，在1968年改革中政府赋予高校以更大的自主权。由于分权和集权各有优势，几乎所有国家在高等教育管理中都采取了“混合型权威”，也就是采取集权权威与分权权威的结合。