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我国高等教育法制建设发展的特点与趋势研究
我国高等法制建设的特点与趋势研究
高等教育法制建设是我国法制建设的一部分，60余年来，经历了初创时期、曲折发展时期、虚无时期和恢复发展繁荣时期四个阶段。1949年到1956年是新中国高等教育法制建设的初创时期，此时期的高等教育法制体现为以《共同纲领》为核心的由政务会议批准的一系列高等教育法规。1957年到1965年是我国高等教育法制建设的曲折发展时期，体现为从《关于教育的指示》大规模下放权到“高教六十条”收回管理权的反复。1966年到1976年是我国高等教育法制建设的虚无时期，教育法制遭到严重破坏。1977年至今是我国高等教育法制建设的恢复发展和繁荣时期：1977年恢复高考，1980年制定《学位条例》，1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，1998年制定的《高等教育法》，从此我国的高等教育法制建设进入快车道。
60余年来，我国高等教育法制建设发展演变体现了以下特点与趋势：从人治走向法治、从效率优先到兼顾公平、从强调秩序到保障自由、从强调实质正义到兼顾程序正义等。
从人治走向法治
从建国到1980年《学位条例》颁布的30余年，我国的全国人大及其常委会并没有制定有关教育的法律，更不用说高等教育相关法。30多年来，主要依靠政策，依靠党和行政部门指示、决定、意见对教育领域的关系进行调整，体现出较强的“人治”色彩。这种治理方式的特点是政策变动较频繁，已经取得的法制本文由联盟收集整理成果往往很快又失去。如1949年-1956年，我国高等教育建立起了集中统一的管理模式。1958年，为了实现教育大跃进，中央大规模向地方放权，鼓励地方多样化办学，办“红专大学”。结果地方随意修改教学和教学大纲，鼓励学生自编教材，教育质量明显滑坡。1961年中央又收回管理权，形成了现行《高等教育法》的基础的《高教六十条》。1998年制定《高等教育法》时，才将《高教六十条》作为我国在办高等教育方面“自己的东西”固定下来。
1980年《学位条例》制定后，一系列有关高等教育的法规、规章先后出台；1998年制定《高等教育法》以后，更对此前实施过的法规、规章适时修改并上升为法律，如1997年的《社会力量办学条例》被2003年制定的《民办教育促进法》取代。这就为高等教育的可持续发展奠定了基础。
当然，这并不意味着高等教育领域内法治状态已经形成，除了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提到的“六修四立”外，需要做的还很多。比如，为了提高教育质量、建设世界一流大学，我们先后实施了“211工程”、“985工程”和“2011计划”，为建设高水平大学提供了机遇。但无论是“211工程”还是“985工程”，入选高校的遴选都没有一个公开、公平、公正的出线规则，造成了一些不利于改革发展稳定的因素。①相对而言，“2011计划”的实施就明确了相对公正的评审机制、评审程序。②
从效率优先到兼顾公平
建国之初，“需要人‘急’，需要才‘专’”，教育为建设服务是社会共识。③1952年院系调整时，改变了院系设置的无政府状态，把高校调整为任务比较明确的大学、多科性院、各种专门学院及专科学校，使多数工、农等学院独立出来，其目的就是为了培养当时急需的大量专门人才。④这次院系调整，对于高等教育地区分布不平衡问题也有所缓解。
1980年制定的《学位条例》是新中国第一部关于学位工作的条例，也是新中国第一部与教育有关的法律，它规定了授予学位的主体、条件和程序。新中国第一部教育相关法不是《义务教育法》而是《学位条例》，这固然是恢复高考后的第一届大学生毕业的需要，也反映了党和政府着力培养高级人才的急切之情。以《高等教育法》为例，体现效率价值的有：第1条立法目的“为了实施科教兴国战略”，第4条教育方针“为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”，第5条高等教育的任务“培养具有创新精神和能力的高级专门人才”。体现公平价值的有：第8条“帮助和支持少数民族地区发展高等教育事业，为少数民族培养高级专门人才”，第9条“国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”仅从条文数量看，体现效率就比体现公平的条文数多。
从“211工程”、“985工程”建设的目标看，为了建设世界一流大学，中央投入巨资重点建设一批高水平大学，进一步拉开了各地高等教育资源分布的差距。在建设的过程中，除少数高水平的教育部直属院校外，一般按“一部一校，一省一校”的原则遴选，来实现利益平衡、相对公平。2000年左右，原中央各部委（单位）直属的高校被下放到地方，也使中央直属高校区域分布更加集中。2011年开始实施的“2011计划”则不再以重点大学为载体，坚持面向各类高校开放，以协同创新中心为载体，在一定意义上更好地体现了公平。
从强调秩序到保障自由
建国后，我们建立起了高度集中的高等教育管理体制，体现出部门办学的特征。⑤改革开放后确立了中央和省（自治区、直辖市）两级管理体制。2000年左右，原中央各部委（单位）直属的高校被下放到地方，原国务院有关部门直接管理的367所高校，近250所实行省级政府管理、地方与中央共建的体制，基本解决了部门办学的问题，扩大了地方办高等教育的职权。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要扩大高校办学自主权。1986年的《高等教育管理职责暂行规定》及随后的系列法规扩大了高校的自主权。1995年的《教育法》规定了学校的权利。1998年的《高等教育法》第32～38条则规定了高校在招生、专业