邹国球 阳志成

【摘要】德国是近代以来世界难民潮的肇始者，战后采取了积极的开放性难民救助政策，尤其在叙利亚难民救助过程中发挥积极作用，但受阻于经济、政治、文化和欧盟内部因素而收紧。本文通过对其背后原因的分析与反思，得出对我国难民政策构建的七点启示。

【关键词】德国 开放性难民政策 启示

【中图分类号】G64【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2018）22-0027-01

一、德国开放性难民政策的历史演变

二战后联邦德国制定了宽松的难民和移民管理政策，积极推动欧洲难民政策一体化的发展，总理默克尔2015年9月宣称德国在本年可接受80万难民，并坚决反对边界控制，同时德国积极推动欧盟各国共同应对叙利亚难民，倡导永久难民配额机制。德国开放性难民政策由此形成。但是恐怖事件引发社会恐慌情绪，爆发大规模的反难民抗议示威游行，极右翼势力借机煽动排外情绪，加深了德国主流社会与难民的对立。

民众与政界对默克尔政府的开放性难民政策质疑和批评接踵而至，使其执政基础受到严重损害。在欧盟，德国因开放性难民政策使欧洲成为难民首选地，面对激增的难民人数，欧盟各国备受压力；欧洲各国排外情绪明显上升，极右翼势力日渐崛起，成为欧洲政坛上的危险信号。在内外交困的情境下，德国的开放性难民政策开始收紧调整以安抚民众、减缓内外矛盾，今后如何走向，还有待观察。

由此可见，德国的开放性难民政策整体上是开放的、包容的，展示了自身愿意承担历史责任，肩负国际人道主义救援责任的大国形象，这是积极可取的。但是德国的开放性难民政策最终还是走入了困境，然这种困境足以值得我们反思。

二、对德国开放性难民政策的反思

德国是欧盟经济的领头羊，但雄厚的经济发展则需要大量的从业人员，但其人口老龄化致使自身劳动力缺口大，接纳难民等于弥补劳动力缺口。德国政府相信：在经过短期培训后，难民就可以成为劳动力，其所缴纳的税会远远超过初期对其进行的资助。由于德国工业化水平高，其从业标准高，将难民培训成技术熟练的劳动者，转化为现实的生产力，还需要一个较长的周期，在此之前，对人数激增的难民的慷慨资助就变成了德国的经济负担，引发出国内矛盾。

德国是欧盟经济的稳定器，在应对国际金融危机和治理欧洲主权债务危机过程中发挥了重要作用。同时在难民问题上，德国高举人道主义旗帜实施开放性难民政策占据了道德制高点，并在欧盟内部倡导，塑造了德国“负责任的欧洲领袖”形象，赢得了国际尊重。但是，欧洲各国对两次世界大战记忆犹新，面对不断崛起的德国，表现出既需要又防范的矛盾：既需要德国是“欧洲的德国”，在经济援助、金融、难民、气候等问题上负起责任；又防范德国政治上崛起，产生“德国的欧洲”问题。在难民问题上，欧洲他国与德国貌合神离，甚少配合。德国主导的欧洲一体化理想和开放性难民政策因此遭受重大挫折。众所周知德国是多党选举的政党政治，在多党选举政治中，执政取决于选票、選票取决于民意，民意决定了德国多党制政体下的政党命运，也决定了政党政策的命运，这就决定了其开放性难民政策难以贯彻到底。

总之，开放性难民政策既令德国获得了广泛的国际尊重，塑造了大国形象，又令德国一时间内外交困，处于斗争的漩涡中，难民政策前途未卜，这是西方政党政治、文化冲突和欧盟内部对德国掣肘的一种必然结果。这种结果足以让我们引以为鉴。

三、对我国难民政策构建的启示

目前在我国境内的难民由以下4个部分构成：个别难民、朝鲜难民、印支难民和缅甸难民。尽管我国对这些难民给予了庇护，进行了安置，特别是对长期存在的印支难民给予了生存权、健康权、自由权的保障，但是户籍、身份证的缺失使得难民们工作和教育权利受限，生活困难，长期难以融入当地社会，凸显了我国难民保护政策的缺陷。有研究指出：当前，我国难民保护实践中存在国内专门法尚处于空白状态、难民身份甄别制度存在缺陷、没有明确的难民待遇标准三个主要问题。

保护难民既是我国的一项国际法义务，也是履行人道主义责任。因此，尽快制定完善的难民政策体系甚至专门的《难民法》势在必行。但在制定完善过程中，必须借鉴德国开放性难民政策的得失，启示如下：

1.救助世界难民是履行国际人道主义责任的实践，也与我国“民胞物与、天下一家”的传统文化精神相契合。积极救助世界难民，对内可以减少矛盾、维护治安，构建和谐社会；对外可以缓减战争、共同治理，构建习近平总书记所倡导的人类命运共同体。

2.强大的经济实力是包容性难民政策得以实施的重要基础。目前，我国已成为世界第二大经济体，对世界经济发展贡献率为30%，外汇储备量为世界第一，同时通过不断深化改革，调整经结构，实施创新驱动战略，经济活力不断呈现。因此我国有基础也有能力应对和救助难民。

3.尽早完善难民政策法规体系，既有利于推进我国依法治国进程、体现文明的进步，又有利于有效地救助世界难民，展示大国的责任，体现大国的影响力，提升我国的国际地位。处理好难民问题绝对不仅仅关乎难民和接受国本身，更关系到全世界人类长期的繁荣发展、文明进步的根本，中国应在难民治理这个全球问题上贡献“中国方案”。

4.我国的“一带一路”战略绕不过中西亚这个世界难民最大输出地区，积极有效地应对可以赢得主动权，通过国内实践可以为世界提供成功范例，解决全球难题。

5.我国的“和”传统文化（和而不同）、民族区域自治制度和宗教信仰自由政策可以为世界难民政策提供“中国智慧”。

6.中国共产党的坚强领导，是中国特色社会主义事业取得胜利的根本保证，也是一切政策（包括难民政策）得以贯彻实施的根本保证。坚持共产党的全面领导，这是中国人民长期以来的共识。这有别于西方的政党政治。

7.积极稳妥的可操作性的政策在实践过程中可以减少矛盾，而不至于动摇其根本，其制定者要慎之又慎，不能盲目乐观。

参考文献：

[1]蔡祎.德国开放性难民政策及其影响[J].国际研究参考，2016（10）.

[2]李文红.德国对叙利亚危机政策的演变及其原因[J].德国研究，2016，（3）.

作者简介：

邹国球（1973-），男，汉族，湖南常德人，硕士，讲师，研究方向：公共管理。

阳志成（1977-），男，汉族，湖南郴州人，南华大学招投标管理中心副处长，硕士，研究方向：公共管理与国际问题。